La gestione delle risorse nella PA col ricorso alle norme volontarie (ISO9000:2000, ISO14000 e EMAS II): segnali promettenti e nuovi spazi di sperimentazione.

Tra il 2003 e il 2004 frequentavo il MASTER Universitario di II° Livello in "Management Publico e eGovernment" organizzato all'interno del Corso di Laurea in Scienze politiche delle Relazioni internazionali presso il Dipartimento di Filologia classica e di Scienze filosofiche dell'Università degli Studi di Lecce. Tra i numerosi spunti di riflessione emersi durante il corso posso sicuramente annoverare quelli racchiusi all'interno dell'articolo che segue che ho deciso di riproporre perché ritengo che ancora oggi sia valido considerare l'introduzione nella Pubblica Amministrazione (PA) delle norme volontarie internazionali per la gestione dei sistemi qualità (SGQ) e ambiente (SGA)(ISO9000:2000, ISO14000:2002 e EMAS 2000) come leva efficace per l'innovazione organizzativa e la conseguente corretta e proficua gestione delle risorse aziendali.
La mia conoscenza delle Norme di cui sopra si basava sulla esperienza pratica precedentemente svolta nella progettazione e messa a regime di un SGQ in una Azienda di Informatica in rapida espansione, nella quale la presenza di più "dipartimenti" richiedeva da un lato di reingegnerizzare e formalizzare le procedure esistenti e dall'altro di rendere le stesse più snelle ed efficaci pur nel rispetto delle prerogative delle norme cogenti e sulla qualità.
Essendo l'articolo comunque datato non solo i link ai siti web citati sono del tutto superati e non più
raggiungibili, ma anche i riferimenti alle norme per la progettazione e condizione dei sistemi di gestione singoli o integrati sono del tutto superati. Inoltre nel frattempo è entrato nella prassi anche l'integrazione dei Sistemi di Gestione della Sicurezza (SGS) insieme agli SGQ e SGA arrivando appunto ai Sistemi di Gestione Integrata "Qualità, Sicurezza e Ambiente" (SGQSA). Senza considerare la profonda trasformazione delle norme stesse sulla Qualità che dalla cosiddetta Vision2000 sono passate alla revisione del 2008 e del 2015 fino all'ultima revisione del 2018 concernente la ISO9004 relativa al miglioramento continuo; così come pure il Regolamento EMAS che nel 2009 è stato rivisto e modificato per poi entrare in vigore all'inzio del 2010 Regolamento (CE) n.1221/2009 (EMAS III).

Nonostante le limitazioni di cui sopra ho deciso comunque di non eliminare i collegamenti e di non editare il testo nelle parti che fanno riferimento alle varie norme, inserendo  solo dove necessario eventuali note esplicative, in quanto ritengo che per comprendere il presente sia necessario sempre ripartire dalle condizioni pregresse in modo da poter meglio identificare quelle "invarianti" sulle quali basare ricerca e azione future.

Introduzione

Ad una crescente complessità che la gestione dell'Ente Locale richiede è necessario contrapporre un approccio sempre meno orientato al Governo e sempre di più alla Governance non solo verso l'esterno – il Cittadino/Utente – ma anche verso l'interno dell'Organizzazione stessa. Perciò a sostegno di un impalcato normativo (definito come il contesto normativo cogente) che individua come soluzione per la gestione del “tutto” il riordino e potenziamento di meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche (L.59/1997, D.Lgs 286/1999, D.Lgs 267/2000), con la conseguente riforma della Dirigenza (D.Lgs 165/2001, L. 145/2002), sembrerebbero aprirsi nuove opportunità per l'ingresso nella cultura della PA dei concetti del Systemic Management e del miglioramento continuo, prefigurando un ambiente favorevole all'applicazione di strumenti utili all'esercizio della leadership da parte della Dirigenza attraverso l'”approccio per processi”, l'empowerment e la partecipazione attiva dei collaboratori, il lavoro per obiettivi concreti, la misurazione e la valutazione dei risultati.

Da una breve ricerca su internet condotta per questo lavoro - e dunque basata sulla rappresentazione soggettiva che i vari Enti Locali propongono - emergerebbe sia una soddisfacente capacità di delineare il proprio percorso evolutivo ed esperenziale (anche se rimane da approfondire la realtà oggettiva) sia la concreta possibilità di migliorare la gestione delle risorse umane, finanziarie (PEG, Controllo di Gestione, formazione continua) e delle attività (erogazione di servizi a valore aggiunto on-line e off-line, comunicazione) con l'applicazione dei principi contenuti nelle norme volontarie a compendio della normativa cogente e secondo i principi della efficienza, efficacia, economicità ed imparzialità dell'azione amministrativa.

Dall'emergere di questi nuovi paradigmi gestionali, frutto dell'esperienza di Comuni, Provincie, Comunità Montane e Regioni, si aprono nuove prospettive per quelle Amministrazioni richiamate facoltativamente all'applicazione del D.Lgs 267/2000 (Enti al di sotto dei 15 mila abitanti, Regioni e Comunità Montane), ma comunque soggetti ai principi del D.Lgs 286/1999 (nell'ambito delle rispettive autonomie) che possono basare la propria azione di innovazione su modelli condivisi su base scientifica e riconosciuti a livello internazionale.

1.    Il contesto operativo della PA

Sebbene in questo momento storico di grandi riforme (Titoli III e V della Costituzione) si assista a progressive dilatazioni e restringimenti del contesto operativo della PA, un approccio che parta dall'analisi dei servizi erogati e delle modalità con le quali vengono erogati potrebbe essere di ausilio all'individuazione di categorie interpretative non tradizionali e dal carattere fortemente operativo.

Per identificare tali categorie possono essere adottati diversi punti di vista a seconda che si utilizzi una prospettiva di tipo sociologico o di tipo “ecologico” (in forma più tecnica, lo definiremmo sistemico).  L'approccio ecologico tende a considerare l'Amministrazione operante non in un contesto astratto spesso ristretto alla sola società locale[1], ma operante in uno spazio costituito da varie geografie che insieme concorrono determinarne la forma e dunque i limiti. La forma è condizionata dalle modificazioni dovute alle attività di varia natura che la stesse società locali praticano mentre i limiti sono i tradizionali confini amministrativi che quasi sempre negano l'unitarietà spaziale delle componenti fondanti il territorio naturale e che, nella letteratura della disciplina della pianificazione ambientale, vengono definite, a secondo degli autori, unità di paesaggio o unità paesaggistico ambientali.

Proprio quest'ultimo elemento permette di individuare tutta una serie di criticità di natura operativa laddove amministrazioni contermini e non si scontrano con la necessità di salvaguardare le proprie prerogative nella gestione delle risorse scontrandosi, contemporaneamente, con le istanze di gruppi interni alla stessa o ad altre società locali che in qualche modo vengono investite direttamente o indirettamente dalle scelte gestionali sempre più spesso contingenti e sempre meno pianificate. Si pensi ai territori attraversati da uno stesso fiume e alle politiche di gestione dei territori di monte e di valle che pure in presenza di un'autorità d'ambito risultano il più delle volte non compatibili fra di loro ed allo stesso tempo non compatibili con gli interessi generali allargati che richiedono sempre maggiore attenzione alle tematiche ambientali. A ciò si aggiungano i contrasti dovuti a direttive stabilite da strumenti normativi a carattere sovraordinato. Queste situazioni si riflettono in maniera forte nei rapporti di reciproco interesse dei Cittadini e delle Imprese che operano sul territorio e che hanno sempre più bisogno di regole chiare e servizi efficienti.

Emerge un modello di rapporti nel quale la singola PA è il centro di una rete i cui nodi oltre ad altre PA sono rappresentati dalle categorie interpretative più ampie della società: cittadini e imprese. Tale modello ha subito a sua volta un processo di “digitalizzazione” nell'ambito dell'e-government configurandosi come una serie di modelli emergenti che possono essere così riassunti (Pollifroni, 2003):

Government to Citizen (G2C): comprende le attività erogative di servizi da parte di una P,A. verso i propri cittadini (rientrano in questo modello, ad esempio, la realizzazione dei portali Web delle PP.AA., i servizi on line, i call-center, ecc.);

Government to business (G2B): include le attività erogative di servizi on line da parte della P.A. verso le imprese (rientrano in questo modello, ad esempio, la presentazione in formato elettronico della modulistica fiscale, previdenziale, assicurativa, ecc.);

Business to Government (B2G), che contempla le attività di commercio elettronico legate alla fornitura di beni e servizi da parte delle imprese alla P.A. (rientrano in questo modello, ad esempio, le attività di e-procurement);

Government to Emplojeer (G2E), comprendente le attività legate alla fornitura di servizi da parte di una P.A. verso i propri dipendenti (rientrano in questo modello, ad esempio, le attività di formazione al personale attraverso re-learning);

Government to Govemment (G2G), rientrano in questo modello:

a) le attività di collaborazione tra PP.AA. appartenenti ad uno stesso Stato (un esempio in Italia è fornito dalla realizzazione della Rete Nazionale della P.A.);

b) le iniziative di collaborazione tra PP.AA. appartenenti a Stati diversi, finalizzate alla lotta alla criminalità organizzata.

Modelli di eGovernment (Pollifroni, 2003)

In questo quadro il ruolo della PA è quello di sapere interpretare la realtà locale e di fornire ausilio alla definizione delle politiche sia di carattere generale che settoriale con la propria professionalità e i propri apparati capaci di fornire informazioni e dati attendibili a supporto delle decisioni. In questo contesto è necessario affrontare due vecchi temi, o se vogliamo illusioni, i quali emergono ogni volta che all'interno di un'organizzazione si danno forti iniezioni di tecnologia: il “mito della razionalità tecnica” e il mito dell'esistenza di un generale “consenso sui fini” (Shöen, 1983). Infatti “dal punto di vista della razionalità tecnica, la pratica professionale è un processo di soluzione dei problemi di scelta o decisionali risolti mediante la selezione fra i mezzi disponibili di quello che meglio si adatta a determinati fini. [...] Nella realtà della pratica i problemi non si presentano al professionista come dati. Essi devono essere costruiti a partire dai costituenti di situazion problematiche che sono sconcertanti, turbative, incerte”[2]. Da queste criticità possiamo cogliere l'occasione di vedere la PA non come un'entità astratta ma come un'organizzazione fatta di professionisti proiettati verso una pratica professionale che, come qualsiasi altra, ha a che fare con il tema della progettazione. ossia, come lo definisce Simon, un processo di “trasformazione di situazioni esistenti in situazioni preferite”[3]. Se questa è la visione della PA allora è necessario ragionare sui vincoli e sugli strumenti operativi che i professionisti, che al suo interno operano, hanno a disposizione per dispiegare la propria capacità progettuale. Nel proseguo del ragionamento  consideremo come vincoli la normativa cogente (soprattutto le prescrizioni in materia di Bilancio e controllo di gestione) e come strumenti operativi le norme tecniche internazionali ad adesione volontaria.

1.1 Il contesto normativo cogente

A partire dal D.Lgs 77/1995 ad oggi si è assistito ad una produzione continua di norme e regolamenti tesi all'innovazione della Pubblica Amministrazione con estrema attenzione alla nuova configurazione e alla gestione delle risorse finanziarie e umane (Bilancio, Piano Esecutivo di Gestione, Controllo di Gestione).

Nella seguente tabella si propone una panoramica di tali norme.

Norma	Contenuto
D. Lgs. del 25 febbraio 1995, n. 77	Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali (articoli su programmazione, bilancio e controllo)
D. L. 27 ottobre 1995, n. 444 convertito, con modificazioni, dalla Legge 20 dicembre 1995, n. 539	Disposizioni urgenti in materia di finanza locale
D. Lgs. 11 giugno 1996, n. 336	Disposizioni correttive del D. Lgs. 77/95, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali
Legge 23 dicembre 1996, n. 662	Misure di razionalizzazione della finanza pubblica
D. L. 31 dicembre 1996, n. 669 convertito con modificazioni nella Legge 28 febbraio 1997, n. 30	Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per l’anno 1997
Legge 15 maggio 1997, n. 127 (Bassanini bis)	Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo
D. Lgs. 15 settembre 1997, n. 342	Disposizioni in materia di contabilità, di equilibrio e di dissesto finanziario degli enti locali
Legge 27 dicembre 1997, n. 449	Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica
Corte costituzionale, sentenza 69/98	Decisione interpretativa, illegittimità costituzionale art. 113, c. 2
Legge 16 giugno 1998, n. 191 (Bassanini ter)	Modifiche ed integrazioni alla Legge 15 marzo 1997, n. 59 e Legge 15 maggio 1997, n. 127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Disposizioni in materia di edilizia scolastica
D. Lgs. 23 ottobre 1998, n. 410	Disposizioni correttive ed integrative dei D. Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e 15 settembre 1997, n. 342, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali
Legge 23 dicembre 1998, n. 448	Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo
Legge 18 febbraio 1999, n. 28	Disposizioni in materia tributaria, di funzionamento dell'amministrazione finanziaria e di revisione generale del catasto
D. Lgs. 30 luglio 1999 n. 286	Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59.
D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267	Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (articoli su programmazione, bilancio e controllo)
Legge 23 dicembre 2000, n. 388	Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001): Art. 53, c. 23
Legge 28 dicembre 2001, n. 448	Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)
D.Lgs 30 marzo 2001, n. 165	"Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche"
L. 15 luglio 2002, n. 145	"Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato".
Direttiva “Frattini”	Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni

I regolamenti di disciplina della modulistica contabile

Norma	Contenuto
D.P.R. 31 Gennaio 1996, n. 194	Regolamento per l’approvazione dei modelli di cui all’art. 114 del D. Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, concernente l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali
Ministero del Tesoro, Decreto 24 luglio 1996	Definizione degli elenchi con cui vengono individuati i codici di bilancio stabiliti dall’art. 3 del DPR 31 gennaio 1996, n. 194 e la descrizione e la numerazione delle voci economiche per le province, i comuni, le unioni di comuni, le città metropolitane e per le comunità montane
D.P.R. 3 Agosto 1998, n. 326	Regolamento recante norme per l'approvazione degli schemi di relazione previsionale e programmatica degli enti locali di cui all'articolo 114, comma 2, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, e successive modifiche ed integrazioni

Di queste norme se ne possono considerare in particolare quattro come rappresentative dell'ingresso di alcuni concetti basilari per una corretta gestione delle risorse finanziarie e umane quali i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta e la formazione e la valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni: il D.Lgs 286/1999 relativo al "Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"; il D.Lgs 267/2000, denominato "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali";il  D.Lgs 165/2001 contenente "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche"; e  la  L. 145/2002 recante "Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato".

2.    Il sistema delle norme tecniche internazionali ad adesione volontaria

Il sistema delle cosiddette “norme volontarie” è attualmente costituito da una serie di norme tecniche emanate dalla  International Organization for Standardization (ISO) e da una Direttiva dell'Unione Europea. Tali norme si occupano della progettazione, realizzazione e conduzione di Sistemi di Gestione della Qualità (SGQ),  con la famiglia delle ISO9000, e dei Sistemi di Gestione Ambientale (SGA), con la famiglia delle ISO14000 e il Regolamento CE 2001/761 sul Environmental Management and Audit Scheme (EMAS). Mentre le norme sulla Qualità si configurano come un vero e proprio strumento di management a trecentosessanta gradi quelle sui SGA rappresentano una fondamentale integrazione per il miglioramento della gestione dei servizi legati alla gestione e governo del territorio alla quale la PA è preposta.

2.1 Le norme della serie ISO9000 [4]

Il miglioramento della qualità è diventata la chiave strategica della competizione a livello nazionale e internazionale suscitando un interesse crescente verso i sistemi di gestione della qualità come metodologia per assicurare la conformità dei prodotti e dei servizi alle aspettative dei clienti (Barbarino, 2001). In realtà l'origine delle norme sulla assicurazione della qualità furono sviluppate nel 1959 per scopi militari dall'US Department of Defence con lo scopo di unificare i requisiti relativi ai sistemi qualità da applicare a tutti i formitori del Dipartimento stesso. Solo nel 1979 comparve il primo standard per usi commerciali edito dalla British Standard Institution (BSI) noto come BSI5750. A partire proprio da questo standard, nel 1987, il Comitato tecnico Iso/Tc176 elaborò lo standard destinato a diventare il riferimento in campo internazionale noto come la famiglia di norme delle ISO9000 con lo scopo di aiutare le organizzazioni a progettare, realizzare e mantenere dei Sistemi di Gestione della Qualità (SGQ). Successivamente approvate dal CEN  (Comitato Europeo di Normazione), sono divenute anche norme europee (EN), ottenendo, infine, lo status di norma nazionale mediante la pubblicazione della traduzione in lingua italiana curata dall'UNI  (Ente Italiano di Unificazione).

Attualmente la famiglia è composta da cinque norme:

Le “nuove” norme della serie ISO 9000 sono:

·     UNI EN ISO 9000:2000 Sistemi di gestione per la qualità – Fondamenti e terminologia (che incorpora la ISO 8402 e la ISO 9000:1994): contiene i principi fondamentali e di riferimento e la spiegazione dei termini;

·     UNI EN ISO 9001:2000 Sistemi di gestione per la qualità – Requisiti (che incorpora le ISO 9001/2/3 del 1994): specifica i requisiti che devono essere soddisfatti da un sistema di gestione per la qualità, adottato dall'organizzazione e si focalizza sull'efficacia;

·     UNI EN ISO 9004:2000 Sistemi di gestione per la qualità – Linee guida per il miglioramento delle prestazioni (incorpora le linee guida precedenti ISO 9004-1 e 2 del 1994): amplia la gamma degli obiettivi per il sistema di gestione per la qualità al fine di assicurare il miglioramento delle prestazioni complessive e dell'efficienza dell'organizzazione oltre che della sua efficacia.

La UNI EN ISO 9001:2000 può essere utilizzata in coppia con la UNI EN ISO 9004:2000 per costituire una coppia definita "coerente" essendo le norme complementari.

La novità peculiare della nuova norma risiede nel cosiddetto “approccio per processi” che prevede di attuare  la gestione dell'organizzazione attraverso la identificazione, analisi delle interazioni reciproche e con i processi esterni, secondo una visione sistemica: questo fa si che la si possa applicare a tutte le organizzazioni indipendentemente dalle dimensioni, settore, tipo o prodotti e servizi forniti, oltre ad essere compatibilite con altri sistemi di gestione quali i Sistemi di Gestione Ambientale (SGA) normati dalla UNI EN ISO 14001:1996 (di cui si parla in seguito) o altri sistemi di gestione della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro,  la gestione dei rischi, e la gestione finanziaria.

“Il modello di processo, cui fa riferimento la norma è basato sul principio di Deming, noto come Pdca (Plan-do-check-act), e richiede che l'organizzazione adotti la pianificazione, lo sviluppo, la gestione e la misurazione dei singoli processi al fine di disporre di dati oggettivi sui quali riflettere e avviare progetti di miglioramento continuo su base sistematica. Tali misurazioni non hanno più per obiettivo la sola conformità ai requisiti specificati, come in passato quando prevaleva la logica del contratto tra fornitore e committente, ma la valutazione delle prestazioni interne, quali il sistema di gestione, i processi e i prodotti/servizi, aspetti economico-fìnanziari, le risorse ecc., e delle prestazioni esterne all'organizzazione, quali la customer satisfaction, i reclami, la soddisfazione delle parti interessate e tutto quello che a essi è correlato” (Barbarino, 2001). Questo concetto mostra come la l'ontologia delle nuove norme sia basata sul  principio di retroazione introdotto per prima dalla cibernetica (Capra, 1996) e poi diventato elemento fondante di tutte le discipline organizzative basate su un approccio sistemico[5] .

La visualizzazione in forma circolare sottolinea la necessità di una continua ripetizione della loro successione per portare a una nuova pianificazione sulla base dell'esperienza acquisita.

Ciascuna di queste quattro fasi, inoltre, può essere costituita come un sotto ciclo PDCA.

Modello della "Ruota di Deming"

Il ruolo della direzione nella UNI EN ISO 9001:2000 è considerato determinante e insostituibile in quanto motore propulsivo iniziale del processo che si configura nella prima fase essenzialmente come top-down. Attraverso la definizione della politica e gli obiettivi per la qualità, individuando le responsabilità per la conduzione del sistema di gestione per la qualità e mettendo a disposizione le risorse necessarie (umane, finanziarie, infrastrutturali), la Direzione ha il compito di curare la comunicazione interna all'organizzazione al fine di favorire i processi innovativi “dal basso”. Essa, inoltre, deve impegnarsi affinché i requisiti del cliente e quelli cogenti siano portati a conoscenza di tutti i livelli organizzativi e deve partecipare al riesame delle prestazioni del sistema di gestione per la qualità al fine di valutarne l'adeguatezza in termini di efficacia e efficienza.

Quest'ultima fase definita secondo la norma “misurazione e miglioramento” comprende sia le misurazioni della soddisfazione del cliente (di origine esterna) sia le misurazioni in continuo delle prestazioni del sistema di gestione per la qualità (misurazioni di processo, misurazioni di prodotti/servizi, trattamento delle non conformità di prodotto) che a scadenze prefissate (verifiche ispettive interne e riesame da parte della Direzione)

2.2 Le norme della serie ISO14000 [6]

Le norme UNI EN ISO 14000 del 1996 attualmente in vigore nel nostro Paese sono state elaborate dal comitato tecnico dell'ISO (International Organisation for Standardisation) TC 207 "Environmental management". Il comitato ISO TC 207 ha in seguito avviato i lavori di revisione del documento i quali si prevede termineranno entro la fine del 2004.

Le modifiche che compariranno nel nuovo documento non sono assolutamente di sostanza, riguardando infatti più che altro il miglioramento del testo e l'allineamento con ISO 9001:2000.

Tali norme hanno lo scopo di aiutare le organizzazioni - aziende, società, imprese o istituzioni, purché dotate di proprie strutture funzionali e amministrative - a realizzare e mantenere sistemi di gestione ambientale. In particolare, la normativa richiede alle organizzazioni di:

•  assicurare il proprio impegno alla gestione ambientale e definire la propria politica ambientale;

•  formulare un piano di attuazione della propria politica ambientale;

•  rendere disponibili le risorse e i supporti necessari a conseguire le finalità di tale politica e gli obiettivi ambientali finali e intermedi;

•  mettere in atto un sistema di monitoraggio in grado di misurare, tenere sotto controllo e valutare le prestazioni ambientali e mettere in atto le azioni correttive necessarie a rivedere e migliorare con continuità il sistema di gestione ambientale.

Particolare rilievo all'interno della logica prevista dalle UNI EN ISO 14000 assume la politica ambientale, strumento che comporta l'impegno all'osservanza della normativa, alla prevenzione dell'inquinamento e al miglioramento continuo. Tale strumento deve essere disponibile al pubblico e l'organizzazione ha il compito di sviluppare, attuare, rivedere e mantenere la propria politica ambientale mediante quattro tipologie di attività:

1)     pianificazione, per individuare gli impatti ambientali significativi - attraverso metodologie volte a identificare gli aspetti ambientali delle attività, dei prodotti e dei servizi dell'organizzazione - e definire gli obiettivi finali e intermedi del proprio sistema di gestione ambientale;

2)     attuazione, per definire, in maniera documentata, i ruoli e le responsabilità del sistema di gestione ambientale, identificando e rendendo disponibili le necessarie risorse umane e finanziarie;

3)     monitoraggio, per mantenere il controllo di tutte le operazioni e le attività legate alle caratteristiche  ambientali più importanti, nel rispetto delle leggi e dei regolamenti in materia; per definire le azioni preventive e correttive che prevengano e gestiscano le non conformità eliminandone le cause; per condurre audit periodici del sistema di gestione ambientale; garantire un sistema di gestione delle registrazioni inerenti il sistema;

4)     revisione del sistema, per condurre a livello direzionale revisioni periodiche del SGA, verificandone la corrispondenza alle esigenze dell'organizzazione e il relativo adeguamento, adeguatezza ed efficacia.

Il sistema di norme tecniche UNI EN ISO 14000 può essere sintetizzato come segue:

·     UNI EN ISO 14001 - Sistemi di gestione ambientale - Requisiti e guide per l'uso: è l'unica norma prescrittiva mentre le altre sono delle semplici guide. Essa fornisce i requisiti di un SGA in modo tale da permettere ad un'organizzazione di formulare una politica e stabilire degli obiettivi, tenendo conto delle prescrizioni legislative e delle informazioni riguardanti gli impatti ambientali significativi. È stata redatta in modo da essere appropriata per organizzazioni di ogni tipo e dimensione e si adatta alle differenti situazioni geografiche, culturali e sociali.

La norma contiene un'appendice A che costituisce una guida per l'uso della prima parte prescrittiva ed un'appendice B contenente un prospetto circa le connessioni tra la norma ISO 9001 sui Sistemi Qualità e la stessa ISO 14001. La norma infatti dichiara le affinità fra il SGQ (Sistema di gestione della qualità) ed il SGA, specificando che il primo tratta essenzialmente le esigenze della clientela mentre il secondo riguarda le esigenze di una vasta serie di parti interessate.

·     UNI EN ISO 14004 - Sistemi di gestione ambientale - Linee guida su principi, sistemi e tecniche di realizzazione: fornisce le linee guida generali e i principi relativi allo sviluppo e all'applicazione di un SGA, accompagnati da esempi pratici. I cinque principi enucleati dalla norma sono: impegno e politica; pianificazione; attuazione; misura e valutazione; esame e miglioramento continuo.

·     UNI EN ISO 14010 - Linee guida per audit ambientali - Principi generali:

stabilisce i principi generali applicabili a qualunque tipo di audit ambientale, definito dalla stessa norma come processo di verifica, sistematico e documentato per conoscere e valutare oggettivamente le evidenze di audit, al fine di stabilire se determinate attività riguardanti l'ambiente, avvenimenti, condizioni, sistemi di gestione, o informazioni ad esso riferite sono conformi ai criteri di audit e per comunicare al cliente i risultati di tale processo. La norma non manifesta alcuna corrispondenza con le norme della serie ISO 10011 e le successive ISO 19011 (audit del sistema qualità) e non contiene chiarimenti a quali tipi di audit ambientale (di sistema EMAS, di prestazione, di conformità, ecc.) si riferisce.

·     UNI EN ISO 14011 - Linee guida per audit ambientali - Procedure di audit - Audit di sistemi ambientali:

stabilisce le procedure atte a pianificare e condurre un audit di un sistema di gestione ambientale. Essa corrisponde, anche come contenuto, alla norma ISO 10011/1 relativa alle procedure per condurre un audit di un Quality Management System (Sistema di gestione della qualità). Nella nuova stesura si farà riferimento alla ISO19011 che sostituisce la  ISO 10011.

·     UNI EN ISO 14012 - Linee guida per auditor ambientali - Criteri di qualificazione auditor ambientali:

stabilisce i criteri per la qualificazione dei revisori ambientali. Ha un titolo ed una struttura corrispondente a quelli della ISO 10011/2, ma il contenuto è in gran parte differente soprattutto per quanto concerne la maggiore specializzazione settoriale richiesta agli auditor ambientali.

Come già detto entro la fine del 2004 il Comitato tecnico Iso/Tc207 prevede di concludere l'iter di revisione della norma. Per ora è possibile fare riferimento allo schema generale della stessa rappresentato in figura [7]

ISO (2003), Environmental Management - The ISO 14000 Family of International Standards,
http://www.iso.org/iso/en/prods-services/otherpubs/iso14000/index.html

2.3 La norma europea di gestione ambientale e valutazione EMAS [8]

Come gia detto, EMAS è l'acronimo di Environmental Management and Audit Scheme ed è un vero e proprio Regolamento dell'Unione Europea (il CE 2001/761 per la precisione).

Di seguito una breve cronologia utile per comprendere l'evoluzione del regolamento [9]:

·     Giugno 1993 -  Adozione del regolamento CE1836/93 da parte del Consiglio Europeo. Viene definito il sistema di  l'eco-gestione e schema di verifica (EMAS) aperto al settore delle aziende industriali dell'Unione Europea.

·     1993-1995 - Messa a punto delle strutture per l'esecuzione dello schema:  Organismi Competenti, Enti Di Accreditamento.

·     Aprile 1995 - EMAS viene allargato alla partecipazione dalle aziende del settore manifatturiero

·     1996 -  La Commissione riconosce lo standard ISO 14001 come un passo fondamentale per la partecipazione a EMAS.

·     1997 -  Viene attivato il processo di consultazione per la revisione del regolamento EMAS:  la DG Ambiente effettua una serie di consultazioni con gli stakeholders per raccogliere i loro punti di vista riguardo alle possibili correzioni.

·     Ottobre 1998 - La Commissione presenta una proposta di revisione di EMAS.  Questa proposta passa con la procedura legislativa di co-decisione.

·     Marzo 2001 – Nasce EMAS;  il nuovo regolamento EMAS CE761/2001  viene adottato dal Consiglio e dal Parlamento Europeo.

·     Settembre 2001 - La Commissione adotta i documenti tecnici per l'esecuzione dello schema.

EMAS rappresenta un nuovo approccio alla gestione dell’ambiente e del territorio attraverso l’utilizzazione dei meccanismi di mercato, che può aiutare a migliorare su base volontaria i requisiti minimi previsti dalla legislazione ambientale e che, integrandone i principi, supera i precedenti elementi di competizione con lo standard ISO14001  permettendo una transizione graduale per le aziende che desiderano passare da ISO 14001 ad EMAS.

I principali obiettivi di EMAS sono il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali, la dimostrazione della conformità alla legislazione ambientale vigente e la comunicazione al pubblico degli obiettivi raggiunti.

I requisiti di EMAS, quale strumento a carattere volontario, sono l’adozione di un sistema di gestione ambientale, la sua revisione (audit), ed una comunicazione periodica al pubblico relativa alle prestazioni ambientali dell’impresa.

“La norma UNI EN ISO 14001 ed il Regolamento EMAS rappresentano gli unici riferimenti formali per quelle organizzazioni che vogliono produrre e amministrare tenendo sistematicamente sotto controllo l’impatto ambientale delle proprie attività e dei propri servizi, con un’ottica rivolta oltre che al rispetto delle leggi e delle norme, anche alla ricerca di un costante e continuo miglioramento delle prestazioni ambientali. Il Regolamento EMAS richiede, in aggiunta ad un sistema di gestione ambientale conforme alla norma UNI EN ISO 14001, una serie di requisiti addizionali” [10].

Di seguito si presenta uno schema completo del percorso EMAS tratto dal sito web dell'Amministrazione Provinciale di Viterbo [11]

schema completo del percorso EMAS tratto dal sito web dell'Amministrazione Provinciale di Viterbo http://www.provincia.vt.it/ambiente/emas/SCHEMA%20EMAS.pdf

Essendo i due schemi indipendenti e contemporaneamente tra loro compatibili non è obbligatorio passare attraverso la certificazione secondo la norma UNI EN ISO 14001 per ottenere la registrazione EMAS e viceversa. Inoltre, è possibile ottenere entrambi i riconoscimenti in modo contestuale. Rimane il fatto che per un Ente Locale la registrazione EMAS fornisce elementi aggiuntivi rispetto alla certificazione secondo UNI EN ISO 14001, tra cui la possibilità per l’Ente Locale di attuare un processo trasparente e credibile di informazione sulle prestazioni ambientali e di avere un dialogo aperto con i cittadini ed altri soggetti interessati, attraverso una dichiarazione ambientale, convalidata da un soggetto terzo indipendente accreditato a livello pubblico (verificatore ambientale).

Dunque la registrazione EMAS costituisce un completamento della certificazione secondo UNI EN ISO 14001 ed è pertanto un traguardo ottimale a cui gli Enti dovrebbero tendere soprattutto perché, pur configurandosi come norma che prevede l'adesione volontaria, EMAS è un regolamento europeo e dunque a tutti gli effetti una norma del diritto comunitario che ha efficacia generale per gli Stati membri e prevalenza sulle stesse leggi nazionali.

2.4 Ma perché fare uso delle norme di adesione volontaria?

Appare chiaro che le norme ad adesione volontaria permettono di superare il principio della mera rispondenza formale a norme di natura cogente (e dunque percepiti quasi esclusivamente come vincoli), di superare i limiti minimi imposti e di dispiegare la progettualità della PA locale. Questa apertura permette di adottare strumenti per esercitare la leadership da parte della Dirigenza e che, per sua natura, prevede l'empowerment e la partecipazione attiva dei collaboratori, il lavoro per obiettivi concreti, la misurazione e la valutazione dei risultati, il miglioramento continuo. Quanto detto potrebbe apparire corretto dal punto di vista teorico ma poco praticabile. Invece proprio il contesto operativo nel quale la PA a tutti i livelli opera mostra come gli stimoli esterni portano sempre più a considerare la possibilità per la Dirigenza ed i Decisori Politici di superare il vuoto di situazioni decisionali normative nell’innovazione. Senza contare che di fatto il principio cardine di tutte le norme ad adesione volontaria è la conoscenza ed il rispetto di adempimenti esecutivi e di adattamenti applicativi e attuativi. Paradossalmente, non solo per le aziende private, innescare un processo di riorganizzazione applicando le norme UNI EN ISO 9001 e 14001 permette finalmente di rispettare a pieno le norme cogenti a volte ignorate, poco o male applicate perfino dalla stessa PA. Per dimostrare si è deciso di presentare alcuni casi di studio che fornissero non solo segnali promettenti, ma, soprattutto, la possibilità di individuare nuovi spazi propizi alla sperimentazione.

3.    Casi di studio

Per la individuazione dei casi di studio si è proceduto ad una ricerca su Internet con l'ausilio del motore di ricerca GOOGLE (www.google.it) con lo scopo di individuare sia eventuali progetti di diffusione della cultura e delle metodologie per la Qualità nella Pubblica Amministrazione, sia gli Enti Locali (Comuni, Comunità Montane, Provincie, Regioni) che fossero già certificati secondo una delle norme volontarie o avessero intrapreso il percorso di integrazione delle stesse con lo scopo di arrivare alla certificazione.

I criteri della ricerca sono stati definiti nel tipo di stringa da immettere (“progetto+qualità”,"ISO 9001+ [ente]", "ISO 14001+[ente]", "EMAS+[ente]") considerando solo i primi 30 risultati rilevanti.

Durante la ricerca sono emersi due progetti gestiti dal Formez, sede di Napoli, e dal consorzio Technapoli (Università degli Studi di Napoli “Federico II”, Olivetti Ricerca S.c.p.A, IPM. S.p.A), sempre di Napoli; diversi casi di Comuni “virtuosi” localizzati nelle Regioni Liguria (1 Comune), Emilia-Romagna (4 Comuni), Veneto (1 Comune), Lombardia (1 Comune); le Provincie di Bergamo, Bologna, Ferrara e Vicenza; la Comunità Montana “Alta Val Polcevera” e la Regione Liguria. Sono stati scartati i casi relativi alla certificazione delle Aziende Municipalizzate.

3.1 Progetti di diffusione della cultura e delle metodologie per la Qualità

 3.1.1         Il progetto “F.A.R.E. Qualità nei servizi di e-government” del Formez

Promosso dal Dipartimento della Funzione Pubblica e realizzato dal Formez, in collaborazione con A.N.C.I. e U.P.I, il progetto era rivolto ai responsabili (Segretario Comunale, Direttore Generale) e Dirigenti e/o funzionari apicali responsabili dei Servizi on-line (o delle aree di Servizi) dei Comuni con una popolazione compresa tra 5.000 e 100.000 abitanti, appartenenti alle aree obiettivo 1 e 2 - Programmazione FSE 1994-1999 e delle Province con una popolazione fino a 400.000 abitanti, appartenenti, anche parzialmente,  alle aree obiettivo 1 e 2 - Programmazione FSE 1994-1999.

Gli obiettivi dichiarati:

·     sviluppare competenze tecniche e manageriali adeguate a programmare, progettare e gestire i processi di riorganizzazione dei servizi connessi all’e-government secondo un’ottica di efficienza interna e di Qualità del Servizio erogato;

·     accompagnare la reingegnerizzazione dei processi relativi ai servizi connessi all’e-government.

·     attivare un ambiente di knowledge-management di supporto alle attività formative e di assistenza che si intendono realizzare, finalizzato anche a diffondere tale esperienza alle altre Amministrazioni interessate.

Il progetto è stato articolato in due fasi ed  è stato ripetuto in tre edizioni nelle sedi di Milano, Roma e Napoli per favorire per favorire la partecipazione delle amministrazioni interessate.

La prima fase prevedeva lo sviluppo di in un percorso formativo strutturato in 4 moduli della durata complessiva di 8 giorni, distribuiti nell’arco temporale di un mese. 

La seconda fase del Progetto era finalizzata ad accompagnare le amministrazioni in un progetto di miglioramento organizzativo di un particolare servizio da esse scelto ed era riservata alle amministrazioni che hanno seguito l’intero percorso formativo e che hanno individuato un servizio da riorganizzare.

È stato predisposto, inoltre, un percorso di affiancamento consulenziale, sia in aula che on-line, finalizzato a supportare e facilitare concretamente la riorganizzazione di un servizio all’interno dell’Amministrazione aderente a un Progetto.

Per raggiungere il primo obiettivo sono stati affrontate le seguenti tematiche: come interpretare il contesto d’azione nel cambiamento organizzativo, affrontare la riorganizzazione per processi (BPR), definire la metodologia di valutazione del processo di erogazione del Servizio e la Customer Satisfaction. Ognuna delle tematiche rappresentava un modulo della durata di due giornate per una durata di complessive otto giornate.

Per quanto riguarda il secondo obiettivo si sono affrontati, in un modulo di due giornate i seguenti temi: Gestione del cambiamento organizzativo; Gestire un gruppo di lavoro; La Comunicazione interna; Strumenti e metodi per analizzare, misurare e monitorare un processo di erogazione dei servizi presi in esame.

3.1.1         Il progetto “Qualità per la Pubblica Amministrazione” del Consorzio Technapoli.

Il progetto, selezionato e finanziato dal Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica con un contributo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale dell’Unione Europea e realizzato nell’ambito del Programma di avvio del Parco Scientifico e Tecnologico dell’Area metropolitana di Napoli, ha avuto una durata di 36 mesi a partire dal 25 luglio 1997. Obiettivo principale era la realizzazione di un polo della qualità per la Pubblica Amministrazione capace di sostenere il rinnovamento degli Enti territoriali secondo i principi di trasparenza e diffusione delle buone pratiche amministrative promuovendo l'apertura a partnership pubblico-private, considerando fattore strategico l'uso delle tecnologie ICT e loro applicazioni.

Il progetto si articolava in due sottotemi di ricerca gestiti in parallelo:

1.     Sistemi di qualità per la fornitura di servizi innovativi alla PA, della durata di 24 mesi;

Questo sottotema era dedicato allo sviluppo di una metodologia di riferimento per l'introduzione di sistemi di qualità nelle forniture di servizi ed attività di progettazione per la PA da sperimentare successivamente presso gli uffici tecnici della Provincia di Napoli e del Comune di Aversa. Inoltre i risultati sono stati presentati presso la Regione Campania, i Comuni di BAcoli, Ercolano, Portici, Pozzuoli, San Giorgio a Cremano e Torre del Greco.

Le attività di definizione degli obiettivi di miglioramento e degli attori, di individuazione delle forme d’intervento sperimentale più adatte alle caratteristiche del territorio e di realizzazione di un Manuale di Qualità della Progettazione e alla sua applicazione ai tre settori: Edilizia - settore di intervento “recupero e restauro”; Idraulica, settore di intervento “fognature”; Impiantistica, settore di intervento “isolamento termo-acustico”; sono state affidate ad un gruppo di lavoro interdisciplinare con esperti di procedure amministrative della PA, di progettazione edile, di progettazione idraulica, di progettazione impiantistica e di Sistemi di Qualità. Tale gruppo, a sua volta, è stato affiancato da un "Comitato di Guida e Monitoraggio", presieduto da un docente universitario appartenente all’area progettazione, e composto da: 

·     un rappresentante dell’OICE - Associazione delle Organizzazioni di Ingegneria e di Consulenza Tecnico- economica;

·     un rappresentante della FITA - Federazione Italiana Industrie e Servizi Professionali e del Terziario Avanzato;

·     un rappresentante dell'ACEN - Associazione Costruttori Edili Napoletani;

·     un rappresentante della Sezione di Ingegneria dell’Unione degli Industriali di Napoli;

·     un rappresentante dell’Ordine degli ingegneri di Napoli;

·     un rappresentante dell’Ordine degli architetti di Napoli.

2.     Ottimizzazione, trasparenza e diffusione delle attività della PA,  della durata di 36 mesi.

Questo sottotema, dedicato allo sviluppo metodologico di applicazioni strumentali di tecnologie dell'informazione per l'ottimizzazione, la trasparenza e la diffusione delle attività tra Enti diversi della PA, è stato suddiviso, a sua volta, in tre linee di attività:

·     ottimizzare e rivedere i processi interni ad un Ente, allo scopo di mettere a punto soluzioni applicative configurate sulla gestione delle attività amministrative lungo iter procedimentali, per la consultazione e il monitoraggio delle attività amministrative, per l’informativa ed il reporting a livello direzionale. Acquistano così particolare rilevanza le attività di ricerca mirate alla realizzazione di un sistema dedicato al Governo per l’alta Direzione nell’area della gestione delle decisioni e pianificazione degli obiettivi; sviluppare prototipi operativi o sperimentazioni nell’area tematica della Gestione degli Appalti e delle Determinazioni Dirigenziali utilizzando anche strumenti e tecnologie proprie dell’Electronic Tendering (EM); specificare e sviluppare un modulo infrastrutturale trasversale, di tipo "add-on", in grado di assicurare adeguati livelli di sicurezza a tutte le applicazioni.

·     razionalizzare i processi di lavoro/servizio di un Ente inerenti al territorio per garantire un buon livello di interscambio di dati e servizi fra le amministrazioni (enti pubblici e soggetti privati) che consenta di integrare le informazioni gestite da un ente con quelle di altre amministrazioni e che trova attuazione nella sperimentazione dello sportello tributario, nella realizzazione del sistema di Anagrafe Tributaria e della necessaria infrastruttura pubblica di Comunicazione, nell’erogazione di servizi telematici territoriali a valore aggiunto come servizi pilota per la PA; per classificare i servizi in base alle caratteristiche di presentazione all'utente, al fine di individuare ed adattare le caratteristiche di un terminale telefonico evoluto ("Smartphone") da utilizzare per servizi di base (testo e semigrafica) della PA.

·     utilizzare l’infrastruttura del sistema telematico di  Technapoli per la messa a punto di servizi telematici pubblici innovativi da offrire sulla rete consentendone la fruibilità remota da parte dell’utenza interessata; per applicare su alcuni servizi pilota sia il "modulo add-on di sicurezza" che il terminale telefonico evoluto ("Smartphone") personalizzato per i servizi base della PA.

3.2  I Comuni

I Comuni individuati nella breve ricerca sono, come già detto, in tutto dodici: Albissola Superiore (SV) [12];Argenta (FE) [13]; Desenzano sul Garda (BS) [14]; Faenza (RA)[4]; Fidenza (PR)[5]; Mantova (MN)[6]; Schio (VI)[7]. Tra questi si ritiene opportuno approfondire le esperienze dei primi due in quanto rappresentative ed esemplari: nel caso di Albissola Superiore perché rappresenta il primo Comune in Italia ad avere implementato un Sistema di Gestione Integrato Qualità-Ambiente; Argenta, invece, rappresenta in maniera esemplare il passaggio dalla vecchia alla nuova edizione delle norme UNI EN ISO9001 estendendo il campo di applicazione del suo SGQ e attuando il miglioramento continuo come requisito fondamentale.

3.2.1           Albissola Superiore (SV)

Il Comune di Albissola Superiore è l'unico del gruppo ad avere progettato, realizzato e sottoposto a certificazione un sistema integato di gestione Qualità-Ambiente conforme sia alle norme ISO9000:2000 che alle norme ISO14000:2002 ed il primo Comune in Italia.

Il percorso di progettazione e implementazione è durato circa due anni: è partito agli inizi nell'anno 2003 con il lavoro di analisi del territorio e della struttura comunale sia dal punto di vista ambientale sia in merito ai servizi erogati per poi procedere alla scrittura delle  procedure del sistema che, nella fase attuale, ricalcano nella maggior parte dei casi l’esistente organizzazione. Tale percorso ha visto impegnate a supporto le società Servizi Tecnologici S.p.A. di Vado Ligure e SIGE – Servizi Industriali Genova.

Agli inizi del 2004 è stata effettuata da parte della società RINA S.p.A. di Genova la pre-verifica ispettiva in preparazione all’audit di certificazione effettuato poi nel maggio 2004. Nel novembre 2004 ci sarà la verifica di mantenimento che, richiesta questa prima volta a sei mesi dalla certificazione, in seguito diventerà annuale. Dal sito non emerge con chiarezza se il sistema è registrato secondo il Regolamento EMAS II.

 3.2.2           Argenta (FE)

Nel novembre del 2001, il Comune di Argenta ha conseguito la Certificazione di Qualità secondo le norme ISO 9001:1994 per il Settore educativo e scolastico, per quanto riguarda la progettazione, l'erogazione ed il controllo dei servizi relativi agli Asili Nido, ai Centri Ricreativi Estivi, al Trasporto Scolastico; nel Settore degli Affari Generali relativamente ai servizi prestati dallo Sportello Unico per le Attività Produttive e dall'Ufficio Relazioni con il Pubblico. Nel corso del 2003 ha ottenuto, la certificazione della conformità del proprio Sistema di Gestione per la Qualità (SGQ) alla normativa ISO 9001 Edizione 2000 estendendone il campo di applicazione anche a parte dei servizi del Settore Urbanistica e la refezione fra i servizi certificati dell’area scolastica.

Nella pagina di riferimento del sito web del Comune si da risalto ad un aspetto fondamentale e cioè che l'iniziativa è partita dal vertice politico che, “[...] in occasione della predisposizione del Bilancio per l'anno 2000, aveva posto alla struttura tecnica l'obiettivo di realizzare un programma di lavoro per l'attuazione di un Sistema di Gestione della Qualità, con lo scopo di incrementare l'efficienza e la qualità di erogazione dei propri servizi; sistema di qualità che, per essere riconoscibile e verificabile come tale, avrebbe dovuto essere in grado di rispondere ai requisiti previsti dalle norme internazionali e di ottenere il conseguente riconoscimento attraverso la Certificazione di Qualità”.

Tecnicamente questo atto di indirizzo si traduceva nell'approvazione nel dicembre del 1999 del Piano Esecutivo di Gestione del Bilancio 2000 individuando nel Segretario Generale il responsabile del "Progetto Qualità" con la conseguente attribuzione delle risorse necessarie al conseguimento dell'obiettivo.

È interessante riportare che nella pagine di descrizione della propria esperienza il Comune sottolinei che “[...]l'impegno assunto sia derivato da una scelta di autoregolamentazione del tutto volontaria dell'Amministrazione Comunale e non sia stata imposta da disposizioni di legge o regolamento”.

Il percorso operativo ha visto preliminarmente l'individuazione di una Società esterna di consulenza alla quale è sato affidato l'incarico di mettere a punto la parte documentale del "Sistema Qualità" (manuale di qualità, procedure, formazione del personale, prove e verifiche); formare le risorse umane dell'Ufficio Controllo di Gestione e Statistica incaricate intenamente dello sviluppo e della gestione del progetto; coinvolgere, aggiornare e sostenere i gruppi di lavoro che sono stati costituiti ad hoc nei servizi oggetto di certificazione.

Al termine della fase preparatoria e di analisi è iniziata la fase realizzativa durante la quale si è capito che, per  implicazioni di carattere organizzativo legato alla comunicazione interna ed esterna, era necessario ampliare il campo di applicazione del sistema qualità inserendo anche l'Ufficio Relazioni con il Pubblico.

A metà circa del 2001 infine veniva individuato l'Ente di Certificazione. Circa alla fine del 2001, dopo la visita una visita preliminare e quella ispettiva ufficiale, il Comune otteneva la certificazione del proprio sistema in conformità alla norma UNI EN ISO9001.

In conseguenza del fatto che “Argenta ha avuto per parte sua l'ambizione di realizzare un Sistema di Gestione della Qualità (SGQ) che rappresenti un sistema generale e complesso, utilizzabile per tutti i suoi servizi e che, dopo il periodo di assestamento e di positivo rodaggio, potesse essere, con le specifiche del caso, modularmene esteso ad altri servizi”, nel 2002 è stato avviato il processo di estensione del campo di applicazione del Sistema Qualità a parte dei servizi erogati dal Settore Urbanistica e quello di adeguamento del SGQ alla nuova famiglia di Norme UNI EN ISO9001:2000.

Nel Luglio 2003 l'Organismo di Certificazione ha confermato la completa conformità del SGQ alle nuove norme.

Sempre nello spirito del miglioramento continuo, la  nuova Amministrazione Comunale uscita eletta il 12 e 13 Giugno 2004 ha confermato come una delle priorità nelle "linee programmatiche 2004-2009" l'ulteriore estensione del campo di applicazione del Sistema di Gestione per la Qualità.

3.3 Le Provincie

La ricerca sulle Provincie ha permesso di individuare quattro Provincie di riferimento: Bergamo [19], Bologna [20], Ferrara [21] e Viterbo [22].

3.3.1           Bergamo

Nella sezione del sito Internet della Provincia di Bergamo viene illustrato il percorso effettuato per la progettazione e lo sviluppo di un sistema di gestione dei procedimenti amministrativi aventi maggiore rilevanza del settore Ambiente della Provincia di Bergamo quali: il Servizio Rifiuti; servizio Emissioni atmosferiche e sonore; Servizio impianti termici; Servizio Tutela del suolo.

Il percorso iniziato nel gennaio 1999 ha raggiunto la tappa della  certificazione in conformità alla norma UNI EN ISO 9002:1994 nel settembre 2000. Nel luglio 2002 la certificazione è stata estesa anche al Servizio Acque. Nel mese di Maggio 2003 è stato completato, per tutte le attività del Settore, il passaggio alla nuova Norma ISO 9001:2000. I prodotti più importanti dal punto di vista documentale per il Cittadino-Utente sono la “Politica per la Qualità” [23] che illustra lo scopo e gli obiettivi perseguiti con il conseguimento della certificazione e la “Carta dei Servizi”[24] che contiene informazioni sulla struttura organizzativa dei diversi Servizi, sulle differenti attività di competenza e sulle relazioni con il pubblico

La rilevazione dei dati di origine esterna (soddisfazione dell'utenza), nell'ottica del continuo miglioramento dei servizi offerti, viene effettuata tramite la somministrazione di un apposito Questionario compilabile on-line[25].

3.3.1           Bologna

Il Sito web dell'Amministrazione Provinciale di Bologna non spiega quale è stato il percorso e quali le motivazioni che hanno portato all'implementazione di un Sistema di Gestione dellea Qualità (SGQ) secondo la UNI EN ISO9001. Dunque non è chiaro se l'introduzione del SGQ ha favorito la riorganizzazione dei processi inizaialmente o solo dopo un primo ciclo di valutazione e miglioramento. È possibile però consultare il Manuale della Qualità (MQ) nel quale si precisa che il campo di applicazione del SGQ è quello relativo allo sviluppo ed erogazione dei servizi gestiti dal Settore Personale per i seguenti macroprocessi: gestione del personale; gestione della sicurezza dei siti; diffusione della cultura della sicurezza sul territorio provinciale; attuazione e sviluppo delle attività di pari opportunità sul territorio provinciale.

3.3.2           Ferrara

La Provincia di Ferrara è stata la prima in Italia a ricevere la certificazione di un Sistema di Gestione della Qualità (SGQ) secondo la normativa internazionale ISO 9001:2000 con estensione a tutti i servizi erogati. Dal certificato[26] si evince il campo di applicazione del SGQ che consiste nella “progettazione ed erogazione di servizi a cittadini, imprese e alle comunità locali”. Rimane da capire che cosa si intende per comunità locali anche se si può azzardare l'ipotesi che si usi la stessa terminologia dell'art.3 del D.Lgs 267/2000.

All'interno dello spazio web vengono fornite informazioni relative al SGQ nonchè riferite ai progetti di miglioramento attualmente in corso di realizzazione. Non è possibile consultare il Manuale della Qualità (MQ).

3.3.3           Viterbo

La Provincia di Viterbo invece si distingue sia perché incentra i suoi sforzi nell'implementazione di un Sistema di Gestione Ambientale (SGA) sia per la chiarezza e completezza delle informazioni disponibili sul sito. La scelta è stata quella di implementare il SGA in conformità alla UNI EN ISO 14001 per poi estenderlo alle specifiche del Regolamento CE2001/761 EMAS II. Come gia detto in precedenza, i due schemi sono indipendenti ma tra loro compatibili e non è obbligatorio passare attraverso la certificazione secondo la norma UNI EN ISO 14001 per ottenere la registrazione EMAS anche se consigliabile dal punto di vista metodologico.

Dunque, l'Assessorato Ambiente della Provincia di Viterbo ha sviluppato il proprio percorso [27] partendo da una Analisi Ambientale Iniziale che ha consentito di delineare il quadro della realtà territoriale in cui esso svolge le proprie attività e servizi (il contesto operativo), e di definire una propria Politica Ambientale intesa come quell'insieme di intenti e principi d'azione attraverso cui si impegna al miglioramento continuo delle proprie prestazioni ambientali sulla base delle criticità emerse dall'Analisi Ambientale Iniziale.

Successivamente sono stati identificati obiettivi di miglioramento che sono stati inseriti all'interno di un Programma ambientale, approvato dal Consiglio provinciale. Per ognuno di essi è stato individuato un responsabile del suo raggiungimento, le azioni da intraprendere, scadenze temporali e risorse finanziarie e umane. Al fine di ottenere gli obiettivi stabiliti nel programma, è stato adottato un Sistema di gestione ambientale che fa parte del Sistema di Gestione globale dell'Assessorato ambiente che comprende la struttura organizzativa, le attività di pianificazione (Obiettivi, traguardi e programmi ambientali), le responsabilità, le prassi, le procedure (delibere, regolamenti, ordini di servizio), le risorse per elaborare, mettere in atto, conseguire, riesaminare e mantenere attiva la propria Politica Ambientale, in un'ottica di continuo e volontario miglioramento delle proprie prestazioni ambientali e di prevenzione degli impatti ambientali.

Successivamente alla certificazione di conformità del SGA alla norma UNI EN ISO 14001, conseguita Il 25/05/02, si è provveduto alla divulgazione dei risultati del lavoro svolto attraverso la definizione di una Dichiarazione Ambientale, precedentemente approvata con apposita Deliberazione di Consiglio Provinciale e convalidata in data 24/07/2002 da un Organismo verificatore ambientale indipendente accreditato a livello europeo. A seguito del completamento dell'istruttoria il documento è stato approvato tramite deliberazione del Comitato Ecolabel ed Ecoaudit - Sezione EMAS Italia nella seduta del 26/09/02 e il 15/10/02, con la iscrizione nel registro delle organizzazioni aderenti al sistema EMAS, dell'organizzazione Assessorato Ambiente della Provincia di Viterbo attribuendogli il numero per l'Italia I-000106.

La suddetta registrazione è stata comunicata alla Comunità Europea per inserire l'informazione nella GUCE.

3.4  Le Comunità Montane

Per quanto riguarda le Comunità Montane è stato individuato un solo caso di riferimento relativo alla CM “Alta Val Polcevera” in Liguria.

3.4.1           Comunità Montana “Alta Val Polcevera”

La Comunità Montana Val Polcevera, il 27 aprile 2001, è stata la prima comunità montana italiana a conseguire la certificazione ISO 14001 con una politica ambientale relativa agli ambiti di propria competenza (aree boschive, difesa del suolo, gestione dei rifiuti) dopo un percorso attivato il 3 agosto 1999. Avendo ottenuto buoni risultati, la Comunità Montana ha deciso di attivarsi per adottare altri due strumenti della sostenibilità: l'A21L e la certificazione EMAS II, per ottenere la quale sta promuovendo la certificazione ISO 14001 presso i comuni che la compongono. All'interno del percorso di sostenibilità, hanno notevole rilevanza attività di comunicazione quali i progetti di educazione ambientale nelle scuole, i seminari informativi per i gruppi di interesse, i corsi di formazione per il personale delle amministrazioni locali e la distribuzione di volantini e brochure.

Gli obiettivi di miglioramento nella politica ambientale sono: risparmio energetico e corretta gestione dei rifiuti;  sviluppo e miglioramento delle aree verdi; valorizzazione patrimonio forestale; valorizzazione coltivazioni locali;  valorizzazione prodotti tipici; valorizzazione patrimonio storico-artistico; comunicazione ambientale. Le informazioni raccolte sono state acquisiti dalla pagina dedicata sul sito web della Regione Liguria.

3.5 Le Regioni

La ricerca sulle Regioni ha permesso di individuare un caso di studio relativo alla Regione Liguria che mette in evidenza l'esperienza interna dell'Amministrazione Regionale in procinto di certificare i Sistema di Gestine Ambientale del proprio Dipartimento Ambiente Edilizia e Lavori Pubblici ma soprattutto impegnata in una intensa opera a livello territoriale di diffusione delle tematiche legate alla gestione della qualità e del territorio.

 3.5.1           La Regione Liguria

Nel novembre 2003 il Dipartimento Ambiente Edilizia e Lavori Pubblici della Regione Liguria ha avviato la fase finale di sviluppo di un sistema di gestione ambientale per cui si prevede la certificazione per il 2004.

L'attuazione di politiche integrate in Liguria ha avuto molti Enti liguri quali pionieri, con attivazione di molteplici esperienze, su strade spesso innovative che hanno assegnato alla Liguria alcuni significativi primati nazionali e internazionali[28]:

·     il primo comune certificato ISO 14001 e la prima registrazione EMAS: Varese Ligure

·     la prima Comunità Montana certificata ISO 14001: CM Alta Val Polcevera

·     il primo comune industriale certificato ISO 14001: Vado ligure

·     la prima integrazione tra certificazione ISO 14001 e Ag21l: Celle Ligure

·     la prima certificazione integrata ISO 14001, ISO 9001 e OHSAS 18001 (sicurezza e salute sul lavoro): Apricale

·     il maggior numero di Enti Certificati ISO 14001 in Italia

L'attuazione di buone pratiche di gestione ambientale nel territorio ligure si è ormai consolidata, interessando un numero sempre più ampio di enti e una varietà sempre più diversificata di strumenti. Tutte le esperienze, per quanto non conseguano uno specifico primato, sono comunque interessanti, da un lato perché affrontano e contestualizzano i processi, rispetto alle specifiche realtà, dall'altro perché integrano i processi con altri strumenti quali la pianificazione territoriale ed urbanistica, i regolamenti edilizi, la progettazione partecipata e la contabilità ambientale.

Già al dicembre 2002 sul territorio ligure esistevano 26 esperienze di buone pratiche, che per la loro peculiarietà potevano essere considerati casi di eccellenza nell'implementazione di buone pratiche tese alla sostenibilità. Dal 2003 grazie anche ai nuovi finanziamenti regionali, il fenomeno è in forte sviluppo.

Sul sito Regionale è possibile consultare un elenco[29] continuamente aggiornato degli enti che hanno implementato interessanti casi di buone pratiche, configurabili come casi di eccellenza.

4.    Segnali promettenti e spazi per la sperimentazione

Dai casi di studio esposti emergono chiaramente segnali promettenti riguardo la gestione delle risorse nelle PA anche se la geografia delle Amministrazioni “virtuose” sembrerebbe escludere il sud del Paese che è più interessato dai soliti “progetti di diffusione di buon pratiche” più che da esperienze concrete. Rimane il beneficio del dubbio in quanto la ricerca su internet mette in evidenza solo chi comunica attraverso il canale web ma come mette in evidenza l'ultimo rapporto RUR CENSIS sulle Città Digitali, presentato il 23 settembre a Roma, si fa più netto il divario tra nord e sud del Paese registrando il mancato passaggio dalla semplice erogazione di informazioni e contenuti, alla fornitura di servizi e occasioni di partecipazione via Internet.

In ogni caso è evidente, perlomeno al centro-nord, il sempre più massiccio ricorso all'implementazione di Sistemi di Gestione Qualità e/o Ambiente secondo le norme tecniche internazionali ad adesione volontaria riconoscibili negli standard UNI EN ISO 9001, UNI EN ISO 14001 e nel Regolamento CE2001/761 (EMAS II) nel tentativo di perseguire il miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza dell'attività amministrativa e conseguentemente dei servizi resi al cittadino.

Dalla breve ricerca condotta su internet emergerebbe sia una soddisfacente capacità di delineare il proprio percorso evolutivo ed esperenziale (anche se rimane da approfondire la realtà oggettiva) sia la concreta possibilità di migliorare la gestione delle risorse umane, finanziarie (PEG, Controllo di Gestione, formazione continua) e delle attività (erogazione di servizi a valore aggiunto on-line e off-line, comunicazione) con l'applicazione dei principi contenuti nelle norme volontarie a compendio della normativa cogente e secondo i principi della efficienza, efficacia, economicità ed imparzialità dell'azione amministrativa.

Dall'emergere di questi nuovi paradigmi gestionali, frutto dell'esperienza di Comuni, Provincie, Comunità Montane e Regioni, si aprono nuove prospettive per quelle Amministrazioni richiamate facoltativamente all'applicazione del D.Lgs 267/2000 (Enti al di sotto dei 15 mila abitanti, Regioni e Comunità Montane), ma comunque soggetti ai principi del D.Lgs 286/1999 (nell'ambito delle rispettive autonomie) che possono basare la propria azione di innovazione su modelli condivisi su base scientifica e riconosciuti a livello internazionale.

Se dal lato operativo sembrano esserci ormai pochi dubbi circa le opportunità di miglioramento offerte dall'applicazione delle norme oggetto di approfondimento in questo lavoro non mancano le possibilità di individuare nuovi spazi di sperimentazione di integrazione fra l'innovazione tecnologica e l'informatizzazione delle procedure amministrative. Infatti Una volta implementato un SGQ secondo la norma ISO9001 è automatico seguire anche l'approccio Customer relationship management (CRM), una metodologia di lavoro finalizzata al miglioramento delle relazioni con i clienti attraverso continue riorganizzazioni dei servizi, sulla base delle esigenze del consumatore. Recentemente, alcuni Paesi (Canada, Stati Uniti, Gran Bretagna) hanno preso spunto dal CRM per realizzare interventi di miglioramento dei servizi pubblici[30]. Inoltre, non si dimentichi l'opportunità di integrare i SG Qualità e Ambiente con l'elaborazione e discussione pubblica del "bilancio sociale", che potrebbe condurre a sostenere e potenziare anche il principio della trasparenza all'attività amministrativa.

---

[1] Il termine Società Locale viene qui usato mutuandone i significati ad esso attribuiti nell'ambito della Pianificazione Territoriale orientata in senso Ambientale. Benché l'accezione Tonniesiana di comunità locale sia ancora applicabile in alcuni casi, peraltro fortemente localizzati e circoscritti, l'attuale interpretazione spaziale del territorio secondo il paradigma reticolare costituito da reti di Città, a loro volta città-rete (Dematteis, 1998) offre metafore e rappresentazioni della realtà totalmente discordanti rispetto al recente lessico della normativa nazionale. Si faccia riferimento, per un esempio concreto, all'art.3 del D.Lgs 267/2000 o all'abuso del termine di comunità nazionale. Come noto, già dal 1887 nel suo “Comunità e Società”, il sociologo tedesco Ferdinand Tonnies propose una interpretazione dei caratteri che contraddistinguono il concetto di comunià da quello di società legata al passaggio evolutivo che ha segnato i progressi inarrestabili dell'urbanizzazione. La comunità (Gemeinshaft) viene dunque vista come modello di socialità arcaico che si sviluppa  a partire dal clan familiare e trova il proprio luogo di elezione nel villaggio dove legami di sangue e di amicizia misti alla fede religiosa e ad attività di tipo artigianale ne attestano la morale comunitaria. La comunità si trasforma in società (Gesellshaft) quando il villaggio subisce la propria mutazione come piccolo centro urbano fino a diventare parte o nodo della città-rete nella quale i legami comunitari portano ad un nuovo modello di vita nel quale ognuno vive per se e per il profitto. Mutano velocemente legami affettvi e di tipo mercantile. Dunque la città intesa come “nicchia ecologica” della società muta con la società e quest'ultima con essa verso modelli sempre più complessi e difficili da interpretare troppo spesso rappresentati folkloristicamente dal legislatore.

[2] Shöen D. (1993), Il Professionista Riflessivo, Dedalo, Bari (op. orig. Shöen D. (1983), The Reflective Practitioner, Basic Books Inc., New York.

[3] Simon H. (1988), le Scienze dell'artificiale, Il Mulino, Bologna (op. orig. Simon H. (1972), The Science of the Artificial, MIT Press, Cambridge, Mass) citato in Shöen D. (1993), Il Professionista Riflessivo, Dedalo, Bari, pag. 73

[4] Fonti: Barbarino F.C. (2001), UNI EN ISO 9001:2000, Il Sole 24 ORE, Milano; De Risi P. (2001), Dizionario della Qualità, Il Sole 24 ORE, Milano; www.iso.org; UNI (2001), Gestire il cambiamento, Milano; 

[5] Cfr. Roberto Cossu (2004), Il concetto di Organizzazione.  Un approccio sistemico per la PA, inedito.

[6] Fonti: De Risi P. (2001), Dizionario della Qualità, Il Sole 24 ORE, Milano; www.iso.org; www.http://www.qualityi.it/new-iso14001.htm

[7] ISO (2003), Environmental Management - The ISO 14000 Family of International Standards, http://www.iso.org/iso/en/prods-services/otherpubs/iso14000/index.html

[8] Fonte: Heinz Werner ENGEL ( 2000) EMAS 2000 - Uno strumento dinamico per la protezione dell’ambiente ed uno sviluppo sostenibile, http://www.europa.eu.int/comm/environment/emas/documents/brochure_en.htm

[9] http://www.europa.eu.int/comm/environment/emas/about/history_en.htm

[10] Gruppo di Lavoro “Linee guida per l’applicazione della ISO 14001 e del Regolamento EMAS agli Enti Locali” (2003), Applicare la norma UNI EN ISO 14001 e il Regolamento EMAS negli Enti Locali, UNI, Milano

[11] http://www.provincia.vt.it/ambiente/emas/SCHEMA%20EMAS.pdf

[12] http://www.comune.albisola-superiore.sv.it/

[13] http://www.comune.argenta.fe.it/servizi/certificazione.aspx

[14] http://www.comune.desenzano.brescia.it/Comune/ISO9001/

[15] http://www.racine.ra.it/suapfaenza/iso9001.htm

[16] http://www.comune.fidenza.pr.it/comune/page.asp?IDCategoria=944&IDSezione=7815&IDOggetto=5630&Tipo=SERVIZIO

[17] http://www.comune.mantova.it/progetti/qualita/iso9001/

[18] http://www.comune.schio.vi.it/a_3510_IT_12187_1.html

[19] http://www.provincia.bergamo.it/ProvBgSettori/provBgSettoriHomePageProcess.jsp?page=&myAction=&folderID=70&notiziaID=13303

[20] http://www.provincia.bologna.it/pls/provbo/consultazione.mostra_pagina?id_pagina=1347

[21] http://sd2.provincia.fe.it/intranet/Internet.nsf/G1AreaTematica?readForm&Area=Sistema%20Qualita&From=AreeTematiche

[22] http://www.provincia.vt.it/ambiente/emas/

[23] http://www.provincia.bergamo.it/provpordocs/Aq_02.pdf

[24] http://www.provincia.bergamo.it/provpordocs/Aq_01.pdf

[25] http://www.provincia.bergamo.it/ProvBgSettori/provBgSettoriHomePageProcess.jsp?myAction=&page&folderID=73&editorialID=37603

[26] http://sd2.provincia.fe.it/intranet%5CInternet.nsf/0/4ccc1410c2d2ae70c1256db20030a8bf/$file/certificato.pdf

[27] Si veda lo schema illustrato a pag. 13

[28] http://www.regione.liguria.it/MenuSezione.asp?Parametri=4_10_73_391_1086_$4_10_73_391_1086_$Casi_di_eccellenza$0$

[29] http://www.regione.liguria.it/MenuSezione.asp?Parametri=4_10_73_391_1086_$4_10_73_391_1086_$Casi_di_eccellenza$0$

[30] AAVV (2002), Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche, Cantieri, Collana Analisi e strumenti per l'innovazione, Rubbettino Editore

Bibliografia

AAVV (2002), Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche, Cantieri, Collana Analisi e strumenti per l'innovazione, Rubbettino Editore;

AA.VV (2001), Gestire il cambiamento, UNI, Milano; http://web.uni.com/gadgets/zip/QBvision2000_parteI.zip;

Barbarino F.C. (2001), UNI EN ISO 9001:2000, Il Sole 24 ORE, Milano;

Capra F. (2001), La rete della Vita, RCS, Milano (op. orig. (1996), The web of life, Doubleday-Anchor Book, New York);

Cossu R. (2004), Il concetto di Organizzazione.  Un approccio sistemico per la PA, inedito;

Dematteis G. (1998), Non basta una forte identità la città vive solo se è un "nodo", in Telèma n°15, http://www.fub.it/telema/TELEMA15/Dematt15.html;

De Risi P. (2001), Dizionario della Qualità, Il Sole 24 ORE, Milano;

Gruppo di Lavoro “Linee guida per l’applicazione della ISO 9001 agli Enti Locali” (2001), Applicare la norma UNI EN ISO 9001:2000 negli Enti Locali UNI, Milano;

Gruppo di Lavoro “Linee guida per l’applicazione della ISO 14001 e del Regolamento EMAS agli Enti Locali” (2003), Applicare la norma UNI EN ISO 14001 e il Regolamento EMAS negli Enti Locali, UNI, Milano;

Heinz Werner ENGEL ( 2000) EMAS 2000 - Uno strumento dinamico per la protezione dell’ambiente ed uno sviluppo sostenibile, http://www.europa.eu.int/comm/environment/emas/documents/brochure_en.htm;

ISO (2003), Environmental Management - The ISO 14000 Family of International Standards, http://www.iso.org/iso/en/prods-services/otherpubs/iso14000/index.html;

Pollifroni M. (2003), Processi e modelli di e-government ed e-governance applicati all'azienda pubblica, Giuffrè, Milano;

Shöen D. (1993), Il Professionista Riflessivo, Dedalo, Bari (op. orig. Shöen D. (1983), The Reflexive Practitioner, Basic Books Inc., New York;

Simon H. (1988), le Scienze dell'artificiale, Il Mulino, Bologna (op. orig. Simon H. (1972), The Science of the Artificial, MIT Press, Cambridge, Mass).